2018年，中國城市和縣城生活垃圾清運量達到2.95億噸，無害化處理率達到98%，同時生活垃圾分類也從試點進入全面推進階段，生活垃圾治理重點在從無害化向資源化和減量化轉變的過程中也面臨諸多新的挑戰。為應對這些挑戰，新通過的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱新固廢法）在生活垃圾治理方面，進行了全方位升級，當下人民群眾最關心的垃圾分類全面納入，為未來生活垃圾治理的全面提升提供了有力法治保障。

1 頂層設計助力，垃圾分類有法可依

    近年來，習近平總書記高度重視垃圾分類和無害化處理工作，多次強調要把加強固體廢棄物和垃圾處置作為當前和今后一個時期需要著力解決的突出環境問題，提出普遍實行垃圾分類和資源化利用制度，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統。這些指示對傳統的生活垃圾處理提出了新要求。

   2018年，中共中央、國務院印發《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，指出要加快推進垃圾分類處理，到2020年實現所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋，直轄市、計劃單列市、省會城市和第一批分類示范城市基本建成生活垃圾分類處理系統。

   新固廢法開宗明義，首次明確國家推行生活垃圾分類制度，讓垃圾分類和垃圾處理不再割裂，而是成為一個整體，垃圾分類重要性也進一步提升。可以確定的是，垃圾分類將成為生活垃圾治理重要的前提和全過程秉持的原則，而不再僅是其中一個環節。

   生活垃圾分類順利實施離不開政府間多部門協同和大量資金投入，缺乏政策抓手和收費機制是當下地方政府在推進垃圾分類過程中面臨的兩大主要掣肘。

   截至2020年一季度，46個分類試點城市僅有11個出臺了地方性法規，其余都是以政府規章或規范性文件的形式發布政策；而根據國內外生活垃圾分類開展情況估算，全面開展生活垃圾分類的資金投入將提高10%以上，我國垃圾處理費率和收繳率均偏低，難以覆蓋生活垃圾管理的成本和體現垃圾分類少產生、少付費的原則。

   新固廢法在原有的污染者負責基礎上提出產生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度，體現分類計價、計量收費等差別化管理。同時，授權地方政府可以結合實際，制定本地方生活垃圾具體管理辦法，直擊分類堵點，特別是科學的垃圾收費制度將成為未來地方政府垃圾治理可持續的基石。

2 明確主體，理順垃圾分類目的

   何為分類，為何分類一度是全社會爭論的問題。我國從二十世紀五十年代開始進行垃圾分類，1959年，武漢實行有機垃圾和無機垃圾分類收集，因居民不習慣而停止。二十世紀九十年代，農民不再主動使用垃圾堆肥，原因是化肥產量和價格變化，垃圾肥缺乏競爭力。2010年，廢品回收率倒退，原因是國際大宗再生料價格降低，國際油價降低，再生資源價格下降。在曲折推進的過程中，垃圾分類的目的逐漸清晰：追求經濟效益的垃圾分類不可持續，“生態文明”和“精神文明”的最佳實踐才是垃圾分類的目的。

   而當下一些似是而非的觀點恰恰說明產生者和政府分類目的不清、主體和責任模糊。如“我們

   分好了，垃圾車又混到一起拉走了，我分了有什么用？”“政府只考慮自己，不管我們投放的便利性，還要破袋，沒法投。”“垃圾分類太麻煩，又沒什么好處。”

   筆者認為，產生者特別是個人進行垃圾分類投放更多是為了“身體的教養”，是一種素質現代化的體現，而政府作為治理者對投放后的生活垃圾進行分類收集、運輸和處理是為了“城市治理能力”，是為了營造更加宜居的環境，這兩者沒有先后之分，也沒有主次之別。如果這些似是而非的觀點得不到糾正，那么治理者和產生者之間將一直處于“囚徒困境”之中，垃圾分類的參與率和效果也難以提升。

   新固廢法為了解決這些模糊不清的問題，在垃圾分類的主體和責任方面明確了政府和產生者各自的要求：縣級以上人民政府負責建立生活垃圾分類管理系統和工作機制，督促引導生活垃圾分類工作，同時還要負責安排回收網點，組織生活垃圾分類收集、分類運輸、分類處理，制定分類相關規章制度并對作業進行監督；單位、家庭和個人應當依法履行生活垃圾源頭減量和分類投放義務，承擔生活垃圾產生者責任。任何單位和個人都應當依法在指定的地點分類投放生活垃圾。禁止隨意傾倒、拋撒、堆放或者焚燒生活垃圾。

   理清了各自責任之后，未來地方政府在實施垃圾分類制度時也將更加科學合理，居民在認識到垃圾分類目的后也將更加積極主動。

3 精細化管理，完善各類垃圾治理要求

   伴隨著我國垃圾分類四分法的推廣，有害垃圾、可回收物、廚余垃圾的分類收運、處理系統亟待完善，規范的各類垃圾治理要求是實現垃圾無害化、資源化、減量化的基礎。

   有害垃圾在生活垃圾中的占比很低，一般不足1%，但危害最大，生活垃圾焚燒煙氣和填埋滲濾液中的重金屬等污染物主要來自未分類的有害垃圾，不僅大幅增加了垃圾處理設施的運行成本，還會增加環境污染風險。新固廢法中專門指出從生活垃圾中分類并集中收集的有害垃圾，屬于危險廢物的，應當按照危險廢物管理。

   可回收物在生活垃圾中占比20%-30%，也是垃圾分類效果最好的部分，可回收物的資源價值相對較高，環境污染相對較少，具有一定的資源屬性，但如果分類之后不能規范處理，仍會對環境造成污染，同時PVC等材料進入垃圾焚燒廠將增加焚燒過程中的二英產生量。因此，新固廢法指出，從生活垃圾中回收的物質應當按照國家規定的用途、標準使用，不得用于生產可能危害人體健康的產品。

   廚余垃圾是我國生活垃圾中占比最高的部分，大部分城市生活垃圾中廚余超過50%，導致未分類的生活垃圾含水率超過50%，過高的含水率不僅影響垃圾焚燒效果，也會大幅增加滲濾液處理負擔，帶來環境風險，而且廚余垃圾還可能流向養殖業，影響我國食品安全。

   針對廚余垃圾的特點，新固廢法明確提出建立廚余垃圾管理制度，由地方政府環衛部門負責組織開展廚余垃圾資源化、無害化處理工作。廚余垃圾無害化處理單位應具備相應的資質條件，禁止畜禽養殖場、養殖小區利用未經無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽。

4 區域統籌破題縣域垃圾治理

   我國城市和縣城生活垃圾無害化處理率已接近100%，但農村生活垃圾無害化率仍偏低，據估算，我國農村生活垃圾產生量約1億噸/年，隨著城鄉統籌和農村生活垃圾治理的推進，縣域垃圾治理將面臨挑戰。

   據統計，我國大部分縣人口在50萬人以下，600多個縣人口不到30萬，日均垃圾量不足300噸。從環保和經濟的角度看，單獨建設垃圾處理設施難度較大，開展區域統籌成為縣級城市生活垃圾治理的有效途徑。

   通過區域統籌設施共享，可以有效地降低處理設施建設成本，節約土地資源，并可通過擴大單個項目的規模提高經濟效益和確保環保達標，但是在跨地區統籌過程中，我國的屬地行政管理特點和缺乏法律保障等問題往往使項目難以推進。

   新固廢法提出鼓勵相鄰地區統籌生活垃圾處理設施建設，促進生活垃圾處理設施跨行政區域共建共享。一方面可以充分優化設施布局，利用處理設施能力，避免相鄰區域生活垃圾處理設施重復建設等問題；另一方面通過統籌共建共享，可以減少規模小、穩定運行難、運行成本高的小型設施建設，降低污染風險，避免出現鄰避現象。

5 提高信息透明度和公眾參與感

   近年來，生活垃圾治理水平快速提升，但仍然發生了一些鄰避事件，公眾對于垃圾處理企業的信息越發關注，對生活垃圾治理的參與意愿越發增強。2017年《關于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監控設備和聯網有關事項的通知》發布至今，全國投運的生活垃圾焚燒廠“裝、樹、聯”比例已達到100%，有效地促進了垃圾治理信息的公開。

   在此基礎上，新固廢法對政府和企業的垃圾治理信息公開都提出了要求，地方政府定期向社會發布固體廢物的種類、產生量、處置能力、利用處置狀況等信息。產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位，應當依法及時公開固體廢物污染環境防治信息，主動接受社會監督，并依法向公眾開放設施、場所，提高公眾環境保護意識和參與程度。

   筆者了解到英國等國家已實現垃圾處理設施建設從開工到運行全過程的公眾參與和實時公開，未來我國公眾也可以通過多種渠道、多種方式了解周邊設施的運行情況，并參與到垃圾治理過程中。

   新固廢法還進一步加強了對生活垃圾處置企業污染治理情況的管理，提出生活垃圾處理單位應當實時監測污染物的排放情況，將污染排放數據實時公開。監測設備應當與所在地生態環境主管部門的監控設備聯網。自此我國生活垃圾處理設施信息實時公開將成為常態，這也標志著我國生活垃圾處置企業監管要求和信息透明度上升到一個新的高度。

  垃圾分類的復雜性和艱巨性不容忽視，但垃圾分類的意義同樣重大。行百里者半九十，新固廢法為我國生活垃圾分類治理夯實了法治基礎，但我們仍需要久久為功常抓不懈，才能將生活垃圾分類制度順利推行，才能實現公民素質現代化和城市治理現代化。

◆劉暢  作者系住建部環境衛生工程技術研究中心副總工

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